土地是城乡建设发展最重要的要素资源。闲置土地占用大量建设用地空间，沉淀大量征地费用和资金，造成土地资源的严重浪费，加剧建设用地供需紧张矛盾，制约我市推动高质量发展各项政策的落地见效，必须给予高度重视，科学有效加以处置。为此，市人大常委会城建环资委员会与市委党校青岛市情研究中心组成联合调研组，根据中央和省市委精神，结合全市经济社会发展实际，深化批而未供和闲置土地处置体制机制创新研究，并召开由市领导参加的全市闲置土地处置研讨会，提出研究思路和对策建议，为市委市政府及有关部门出台相关政策提供支撑。本期《学习论丛》刊发市委党校调研组两个调研成果，以供相关部门和区市参考。
精准施策 完善闲置土地处置制度
土地是城乡建设发展最重要的要素资源。因批而未供和供而未用导致的大量闲置土地占用建设用地空间，沉淀大量征地费用和资金，造成土地资源的严重浪费，加剧建设用地供需紧张矛盾。这不仅制约我市高质量发展，还会影响社会稳定，必须给予高度重视，科学有效加以处置。
一、我市闲置土地处置工作取得的成效与存在问题
（一）我市闲置土地处置工作取得初步成效
为落实好市委关于批而未供和闲置土地处置工作的要求，近两年尤其是2019年以来，市政府主管部门、各区市相继采取加大招商力度、加快推进拆迁工作、抓紧编制落实控制性详细规划、设立专项资金等系列举措，在快速消化并严防形成批而未供和闲置土地上取得显著成效。近两年，全市单位GDP使用建设用地规模下降率均超9%。
在此过程中，一些区市还形成了行之有效的经验和做法。例如，城阳区创新思路、整合力量、加大力度盘活“批而未供、闲置土地”处置工作，通过全区域摸清底数、分街道建立台账、分原因拿出措施，形成了“底数清、情况明、措施实”的工作模式，探索出“区委书记亲自抓，批而未供土地招商部门主抓，闲置土地城建部门主抓，节地工作共同抓”的工作方法。崂山区、西海岸新区和即墨区也做出了有益探索，推行了“挂图作战，部门协同；分类处置，精准施策；完善制度，严格执法；顶格推进，强化考核”等有效举措；胶州市推行“向地下要空间、向地上要效益、以亩产论英雄”高质量发展模式；莱西市探索“拿地即开工”，平度市注重发挥“土地库”优势、试点弹性年限出让等，取得明显成效。闲置土地处置工作的推进，在社会上、行业内引起较大反响，为后续工作奠定了较好基础。
（二）我市闲置土地处置工作尚有很大空间
虽然我市闲置土地处置工作取得了一定成效，但与深圳、上海等先进城市相比差距仍然很大。以深圳为例，2019年，深圳在900平方公里建设用地上创造了2.69万亿元GDP；而青岛在2500平方公里建设用地上只创造出1.17万亿元GDP，单位土地产出效率仅为深圳的16%。
目前我市土地处置工作存在的主要问题：一是对闲置土地问题的认识不够到位。一些领导及部门没有认识到我市土地资源的有限性、紧缺性、宝贵性，没有把土地闲置问题摆到重要议事日程，导致大量土地资源闲置、利用效率不高、浪费现象严重，制约我市经济效益提升，影响高质量发展。二是闲置土地处置长效机制尚未建立。有些区市闲置土地处置的领导机构、组织体系、工作机制尚不完善，在上级要求时、下达任务时，主管部门及分管领导就临时抓一抓、暂时管一管，没有形成“主要领导亲自管、主管领导长期抓、主管部门靠上抓、有关部门协同抓”的工作格局。三是闲置土地处置制度建设尚需完善。深圳、广州、杭州、北京等城市早在多年前就出台了有关闲置土地处置办法。与之相比，我市在闲置土地处置制度建设上起步较晚，2015年10月1日施行《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》，有效期至2020年9月30日；之后于2018年，青岛市人民政府办公厅下发《关于开展批而未供和闲置土地处置专项行动的通知》，2019年青岛市自然资源和规划局发布《青岛市批而未供和闲置土地处置专项行动方案 （2019-2020年）》，在层级和内容等方面均处于滞后状态。
二、更加科学有效推进闲置土地处置工作的对策建议
我市批而未供土地形成的主要原因是区市政府（管委）因招商不足、土地粗放利用、拆迁力度不大、报批控制性详细规划不及时、不重视政府投资项目规划土地手续的办理，进而导致土地已批但没有项目、拆迁难推动、规划不符合、政府投资项目未办手续，造成土地利用效率低下。供而未用土地形成的主要原因是城市规划以及企业资金困难等。从避免资源浪费和经济效益角度看，应把供而未用土地，包括供后不建、投资不足、建设停滞、建后闲置等作为治理重点。
（一）强化闲置土地处置工作
完善领导体系。在区市两级成立由主要领导任组长的闲置土地处置与高效利用领导小组，办公室设在自然资源与规划局，吸收招商、住建、发改、财政、法院等部门建立联席会议制度，重点研究解决全区批而未供土地处置工作中的难点问题。
强化思想保障。以贯彻《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、山东省《关于推进城镇低效用地再开发的意见》为契机，在全市广泛深入开展“鼓励盘活存量建设用地，以土地效能提升推进高质量发展”专题培训与宣传活动，让广大领导干部和市场主体真正做到思想上统一、认识上到位、工作上重视。
开展攻势行动。区市两级党委政府要将闲置土地处置工作作为重中之重，主要领导要亲自进行专题部署、亲自抓工作落实，分管领导要亲力亲为，协调解决疑点难点问题，成立攻坚小组，抽调专人组成专班负责闲置土地处置工作。发起闲置土地处置攻势，开展“闲置土地集中处置年”活动，实施挂图作战，一月一上报、一季一统计、半年一调整、全年一考核，形成市、区、镇街三级联动的攻坚态势。
（二）完善闲置土地处置制度
完善法规。建议借鉴深圳、上海、杭州、北京等先进城市做法，由市国土资源与规划局、司法局、人大常委会城建环资委联合组成调研起草组，结合青岛实际制定《青岛市闲置土地处置办法》，平衡好政府的行政权、法院的司法权和企业的开发权，明确查封期限、次数、标的额等规定，为青岛市闲置土地处置、僵尸项目盘活、闲置项目利用及市场化配置、高效利用土地资源等提供法治保障，助推青岛高质量发展。
创新制度。实行“增减挂钩”制度：按照“遏制增量、减少存量”并重的思路，“全面清理、属地负责、分类指导、依法处理”的原则，将批而未供土地与供而未用闲置土地挂钩协同监管，对供而未用土地规模迟迟降不下来的区市降低土地供给指标。实行“履约保证金”制度：对搭配产业的经营性用地实行开竣工履约保证金制度，保障项目在拿地后及时开工建设、实现“先产业、后房产”开发，项目竣工投产达不到约定要求的，各相关部门按职能分工依法依约进行处置。实行“双合同”制度：在自然资源主管部门签订国有建设用地使用权出让合同时，分别由项目所在地政府（功能区管委）与受让单位签订建设项目履约监管协议，明确项目投入产出、建设要求、违约责任及处罚措施等内容。项目开工建设、竣工投产等达不到约定条件的，由部门按职能分工依法依约进行处置。实行“标准地”出让制度：自然资源部门要主动与发改部门对接，优先在各类功能园区、开发区等区域开展“标准地”改革，共同研究制定工作方案和政策措施，会同工信、环保、住建、税务、科技等部门，提出主导产业、项目方向以及投资强度、单位能耗标准、单位排放标准、亩均税收等指标条件，土地供应前处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，实现土地“带标出让”、推动项目“拿地即开工”。推行“要素跟着项目走”机制：改变传统计划指标分配使用方式，以真实有效的项目落地开工作为配置用地指标的依据，做好项目联合审查、保证投资真实性，严肃查处虚报和伪造项目、虚假供地和超标准供地等行为，采取优质项目优先供地、优先招商，切实提高计划指标的使用效益，以区市为主体开展“亩产效益”评价，以高质量项目推进高质量发展。创新土地要素产权交易制度：建立完善土地使用权转让、出租、抵押二级市场，不断完善交易规则、提升服务水平，借鉴农村“三权分置”改革经验，探索闲置土地及地下空间使用权转让，培育土地交易市场战略投资者和交易主体，以此活化“僵尸项目”。
健全机制。建立多方联动机制：引入仲裁、调解等手段，建立司法与行政、商事主体联动机制，本着“审慎适用行政收回、宽松使用商事谈判”原则，按照“谈判、调解、仲裁、判决”的先后顺序，妥善处理行政权、司法权和开发权的平衡，在各方利益中寻求最大公约数。建立协同监督机制：由人大、法院、自然资源、金融监管、区市等协同监督，发挥媒体、社会、群众力量参与监督。建立资金保障机制：从土地出让金中安排部分资金专项用于闲置土地收回或注销抵押等，确保工作顺利推进。实行挂牌督办工作机制：选择一批社会影响重大的闲置土地典型案件进行挂牌，公开曝光，督促完成处置。实施销号管理机制：对尚未完成处置的闲置土地建立台账，按照省市有关规定，抓紧调查取证和分类处置，实行宗地销号管理，处置一宗、销号一宗，确保处置到位。实行国有投融资平台参与机制：出台有关政策，支持区市两级政府投融资平台，通过收购重组等方式参与闲置土地、僵尸项目的盘活。
优化流程。强化顶格协调、部门协同，推进招商、征地、供地、建设和监管的全流程有机融合，提高项目引进、选址、供地精准度，通过事先做评价、事前定标准、事中作承诺、事后强监管，以“阳光供地”“分期供地”等供地与服务模式，创新促进更多高质量项目落地。针对批而未供土地，要缩短办件时限、简化供地程序，构建一站式受理、审批、服务等“一条龙”大审批平台。
公开信息。确保区市两级主管部门将闲置土地信息录入土地市场动态监测与监管系统并动态更新，将批而未供、闲置土地逐宗落实到图上，做到图、表、实地三者一致，同时通过门户网站等形式向社会公开、定期更新。通过公开全市已确认的、尚未处置完毕的闲置土地信息以及闲置原因，主动接受社会监督，各区市以月报形式呈报闲置土地的进展情况。每年全国土地日（6月25日）通过《青岛日报》等媒体进行有关工作情况的集中宣传，借助社会和舆论的监督推进闲置土地处置工作。
信息共享。自然资源与规划局将批而未供和闲置土地明细表、分布图册等信息与招商、金融、法院等部门共享，纳入市公共信用信息平台，实行联合监管与惩戒，对违法用地项目及企业不予批准贷款和上市融资等，开拓“以地招商”新路径、“依地监管”新模式。
（三）注重分类管理精准施策
按照空间分类，每个区市各有特点，闲置土地的原因、重点、难点各不相同；从闲置土地形成原因来看，又有规划调整或者规划限制、经济纠纷造成司法查封、项目周边市政配套不到位、供地时未净地出让以及企业原因、历史遗留问题等。因此，在推进闲置土地盘活工作中，不能搞一刀切。要尊重历史、分类施策，针对不同成因，采取一地一议、一企一策的方式，逐企逐项研究，提出处理意见、解决方案，依法依规、科学合理解决。
对因规划原因造成的闲置土地，要及时调整城市规划方案或土地利用位置，办理供地手续，或尽快出具规划条件、满足开工要求，督促企业尽快开工建设。对因征地拆迁没完成、配套设施不完善、报批工作不到位等原因造成未“净地”出让的闲置土地以及涉及群体信访事件的，区市政府 （管委会）应限时完成政策处理，消除障碍。对公共投资项目因资金不到位等原因无法开工的，由区市政府落实项目资金并尽快建设，限期开工。对基本具备开工条件，因前置审批未完全到位而不能开工的项目用地，行政审批主管部门应督促相关职能部门，限时办结相关审批手续。对重点工程、民生建设项目的拆迁企业安置用地闲置的，如用地单位没有意愿开发建设，根据实际情况可调整安置方式，重新签订安置协议，收回原国有建设用地使用权。对中心城区存在的“建而不用”尤其是国有企业、党政机关、事业单位等闲置房屋楼宇，由主管部门、财政部门联合进行统计整理，或改造成租赁型人才公寓，或通过拍卖用于还债，或通过租赁盘活资产。
利用“十四五”规划机遇，市区两级自然资源与规划部门要统筹谋划、协同推进、通盘考量闲置土地与低效用地的利用规划，使其与园区规划、产业发展、住区建设协调发展。注重以闲置项目为载体，利用多种形式，广泛有效吸引资金，落户新项目、形成新产业，实现经济效益和社会效益双赢。
（四）落实闲置土地处置责任
将闲置土地处置列入市委市政府重要议事日程，采取督查、督导、巡视、约谈、诚信黑名单、司法、追责问责、增存挂钩等措施，督促各区市、相关部门和企业加快土地处置工作。
一是将节约集约用地工作纳入全市综合考核。由市考核办会同自然资源与规划局优化考核规则和计分办法，年终严格兑现奖惩。对完成处置任务的给予奖分奖励，未完成处置任务的扣减下一年度用地计划指标，除上级重点项目和民生保障项目外,暂停新增建设用地组卷报批工作，直至任务完成，以此激励各区市加大消化处置力度。
二是落实相关企业责任并对其采取相应措施。对经闲置土地调查认定为企业自身原因，经约谈、督促仍无开工意向的项目，采取征收违约金、闲置费等措施。同时将相关企业纳入土地市场失信黑名单，禁止其参与我市行政区域内土地竞买，并联合相关主管部门实施联合惩戒，在新增项目审批 （核准）、企业债券发行、参与政府采购、取得财政性资金支持、参与工程招投标、获得相关荣誉等方面依法予以限制或禁止，营造“守信者受益、失信者受限”的社会氛围。
三是将闲置土地处置列入自然资源督察事项。加强对各区市的督导检查，定期对各区市盘活处置进展情况进行通报。将反映强烈、应收未收、久拖不决的闲置土地问题列为重点案件，逐宗挂牌督办。市委市政府要将对工作组织不力、进展缓慢、成效不明显的区市进行约谈，对问题严重的，严肃追责问责，以此督促各区市及相关部门形成闲置土地处置工作的长效机制。（作者单位：中共青岛市委党校管理学教研部（市情研究中心）主任、教授 刘文俭）
借鉴先进城市经验 加快闲置土地处置
近年来，我市着力做好“用好增量”和“盘活存量”土地两篇文章，发展效益不断提升。2016年、2017年我市单位GDP使用建设用地规模年均下降率超过9%，用地更少，产出更高，但与深圳等先进城市相比仍有显著差距。2019年，青岛约2500平方公里建设用地创造了1.17万亿元GDP，而深圳用约900平方公里建设用地创造了2.69万亿元GDP。面对差距和不足，市人大常委会城建环资工作室和市委党校市情研究中心组成课题组，开展了闲置土地消化处置工作的调研。
广义的闲置土地包括三类：一是批而未供土地。即依法经国务院或省、市级人民政府批准农用地转用、征收为国有建设用地后尚未供应出去的土地。二是狭义的闲置土地。指建设用地使用权人超过土地出让合同或者划拨决定书约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，以及已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地。三是烂尾土地。调研表明，造成土地闲置的原因总体可以分为四类：一是缺少符合用地要求的项目供应；二是由于规划调整、未批先供等政府原因造成的土地闲置；三是用地企业涉法涉诉；四是其他原因。加快闲置土地消化处置，促进土地资源集约利用，是加快我市高质量发展的重要方面。对此，本课题组坚持问题导向，在借鉴先进城市经验做法的基础上，提出加快推进闲置土地处置的三项政策建议。
一、完善“以地招商”机制，提升招商引资针对性，严控增量
截至目前，全市有56.1%的批而未供土地是具备供应条件，但缺少合适项目供应的土地。此类土地的一部分可作为优质项目落地的储备用地，更多的批而未供土地则应加快“以地招商”，将土地资源转化为经济产出。在狭义的闲置土地中，也有一部分是因为招商项目不符合用地规划导致的土地闲置。因此，完善“以地招商”机制，提升引资的针对性，是加快批而未供和闲置土地消化处置的重要方面。
（一）完善新增用地“以地招商”机制，促进土地集约利用，严控低效率用地增量
建议我市完善“以地招商”机制：自然资源和规划部门提前介入，提供土地规划、产业布局、项目选址等服务，为项目顺利落地实施创造前期条件和后续保障。一是积极推进新增用地指标项目化管理，提升用地效益。确定“要素跟着项目走”的原则，以真实有效的项目落地开工作为配置用地指标的依据。项目选址必须符合国土空间规划，符合建设用地控制标准，用地项目应具备核准、环评、安评等手续，项目方投资计划、资金要真实可靠，确保从源头上防止形成新的闲置土地。二是借鉴杭州经验，在全市推广“标准地”出让机制，深化土地亩产效益综合评价改革，确保土地集约利用压力即时传导至土地供需双方。自然资源部门主动与发改、招商等部门对接，在各类经济园区开展“标准地”供地机制改革，共同研究制定工作方案和政策措施；并会同工信、环保、住建、税务、科技等部门，提出主导产业目录、招商方向以及投资强度、单位能耗标准、单位排放标准、亩均税收、亩均GDP等指标条件，以及规划、配套设施等建设条件，纳入土地出让条件，实现土地“带标出让”。三是推动项目“拿地即开工”。用地单位取得土地后，与所在地区市政府或者功能区管委签订项目履约监管协议，约定主导产业、投资强度和投资进度，明确履约标准和违约责任，加强项目履约监管。
（二）为批而未供和闲置土地量身订制“以地招商”方案，盘活存量土地
2012年，深圳存量土地供应首次超过新增用地。深圳坚持按照“产权明晰+市场配置+利益共享”的改革核心思路，推进批而未供和闲置土地消化处置，驶入以存量土地供应为主的发展轨道。建议我市借鉴深圳经验，以订制化的精准招商，加快批而未供和闲置土地消化，盘活存量。一是摸清家底，明确存量地供应要求。建议有关部门将全市批而未供和闲置土地分布制成图册，并与各个招商部门进行共享，为“以地招商”做足前期准备。二是按照“因地招商”的要求为每块存量土地分别拟定精准招商方案，促土地挖潜。对全市批而未供和闲置土地进行梳理分析，明确用地规划要求，绘制全市“招商地图”，为每一块批而未供和闲置土地制定专属招商方案。实施招商引资“挂图作战”、精准发力，优先利用批而未供和闲置土地进行定向招商。三是创新工作思路，根据政策和市场变化适时调整收益预期，降低闲置土地消化阻力。调研发现，老城区土地征收成本较高，贷款偿还压力较大成为闲置和烂尾土地消化处置的障碍因素。建议有关部门根据市场变化调整收益期望值，制订现实可行的招商方案，加快推进闲置土地资源盘活。
二、发挥政府作用，分类施策，加快闲置土地消化处置
造成土地批而未供或者闲置的原因除项目不足外，还包括城市规划调整、用地手续不完善、地块不完整、基础设施不配套、权属不清、企业经营困难等。对此，建议成立专班，分类施策，加快处置。
（一）对接项目建设需要推进规划方案调整，促项目开工
一是协调解决规划冲突问题。在严格落实生态保护和基本农田保护的前提下，积极对接项目开工建设需求，做好城市规划优化调整。例如，前期经省市自然资源部门努力，城阳区境内崂山风景名胜区三级保护区范围做了优化调减，有效释放了土地开发潜力。当前，亟须做好青岛西海岸新区境内、崂山风景名胜区三级保护区及国家级海洋公园适度利用区范围的调整工作。建议有关部门在切实保护好生态环境的前提下，优化城市规划建设方案，减少项目方损失，促项目开工。二是调整土地利用位置。部分地块项目选址时，城市规划尚未覆盖，与最新的城市规划不一致，导致项目方无法开工建设，可以选择在一定范围内调整土地利用位置，满足企业开工需求。三是加快城市规划编制，及时办理供地手续。目前，一些地块因城市规划尚未批复，尚不具备土地出让条件。例如，娄山后片区、流亭机场区域、黄岛石化区等区域受城市规划和产业规划编制滞后影响，造成大量批而未用或者闲置土地，建议市级层面加快上述区域建设规划和产业规划编制，以利于后期开发和项目招商。
（二）发挥政府在化解闲置土地处置难题中的统筹协调作用
闲置土地的产生常常伴有“剪不断、理还乱”的各类难题。化解此类难题，需要发挥政府统筹协调推进作用，促进批而未供和闲置土地消化处置。一是出台回购土地政策，为闲置土地寻找新的项目方。建议我市按照省政府文件精神，出台鼓励盘活低效存量土地的政策。由自然资源部门委托评估或原出让成本加利息方式回购闲置低效利用土地，免征土地闲置费；对于拒不配合回购的项目用地，由综合行政执法部门启动立案收回土地使用权程序，借助司法平台，盘活闲置土地资源。二是避免产生政府投资建设的批而未供和闲置土地。对于政府投资项目，在办理完土地划拨手续后，对于土地补偿费、有偿使用费、社保费等成本，由财政部门列支专项资金进行缴纳，避免形成新的欠缴划拨费用问题，增加批而未供和闲置土地处置成本。三是用好已有政策，推进工作创新。去年以来，我市相继出台一系列优化营商环境、完善招商引资项目用地机制的政策，推动优化营商环境，助力经济发展，取得良好的效果。
三、突出源头治理和考核督办，构建闲置土地处置工作的长效机制
闲置土地是制约我市经济社会发展的重要痛点、难点。构建推进闲置土地消化处置的工作推进机制，组织精兵强将攻山头，盘活存量土地资源，夯实青岛高质量发展的空间基础。
（一）充实专班力量，挂图作战，开展专项行动，精兵强将攻山头
从2019年初开始，有的区市相继成立工作专班，安排专人进行研究筹划，制定批而未供和闲置土地处置方案，取得良好效果。建议认真总结经验教训，在全市范围内全面调查摸底，在底数清、情况明的基础上推进批而未供和闲置土地消化处置。由自然资源部门将逐宗土地按区域落实到图上，做到图、表、实地三者一致，实现全市一张网、一区市一镇街一图册，实行挂图作战，拟定处置措施，开展专项行动，推进分类处置，加快盘活利用。
在消化批而未供土地方面，一是对公益性用地，逐宗地明确责任单位、时间节点、责任人等，并定期调度、严格抓好落实。为避免造成欠缴划拨价款，由财政部门落实专项资金用于缴纳土地划拨价款。二是对工业用地，项目已落实的，由项目所属区市、经济功能区牵头加快推进，做好清障倒地工作。自然资源部门从出具规划条件、土地供应、规划方案审批等多环节提前介入，积极做好服务，大幅压缩项目落地时间，做到“拿地”即开工。三是对商品住宅等经营性建设用地，市、区两级政府应根据产业布局、城市发展节奏及房地产市场调控要求有计划供应，确保房地产市场平稳发展。
在闲置土地盘活利用方面，建议自然资源部门会同各区市（功能区）通过上述挂图作战方式，采取提前介入、主动服务、定期调度、成立工作专班、优化工作程序等措施。对项目因资金链断裂等原因形成闲置低效用地的，根据具体情况，有的可以选择由市属或区属国有投资公司接手，通过建标准厂房出租或以地入股进行合作等方式盘活利用；有的可以选择由招商部门通过嫁接项目方式盘活利用；有的可以选择由项目方以协商共建、依法转让等方式盘活利用。对因城市规划调整形成闲置土地的，政府可以结合招商项目需求，及时协议收回土地使用权进行重新出让，有效保障经济社会发展用地需求。
（二）强化市场化的监管手段，确保开工压力、土地集约利用压力层层传导
强化市场化的监管手段，促用地项目尽快开工，尽快投产，尽快见效益。目前，即墨区试行开竣工履约保证金制度，西海岸新区试行标准地出让制度，用以规范土地供需双方的权利和义务，确保项目开竣工压力层层传导。为保障项目在拿地后及时开工建设，建议我市近期重点对搭配产业的经营性用地受让方合理落实开竣工义务。在土地供应前，由投资和产业主管等部门向自然资源部门提出用地项目相关产业类型、生产技术、产业标准、产品品质等要求，以此作为土地供应前置条件。在土地竞拍成交后，竞得人向项目用地所属区市或镇街缴纳开竣工和产业发展履约保证金，由投资和产业主管部门对竞得人产业发展情况进行监督，所属区市或镇街负责对项目用地开发建设情况进行履约监管，并适时通报自然资源部门。项目竣工投产达不到约定要求的，各相关部门按职能分工依法依约进行处置。通过上述措施，避免形成新的闲置土地。建议我市借鉴上海中成智谷“三创四区”模式，以“产业升级、城市更新、产城融合”为主线，鼓励采取合作投资、退二进三等方式盘活存量低效建设用地，力争实现土地“二次开发”，通过实施片区拆迁腾地，推动一批科技含量高、投资额度大、土地利用强度高的项目落户。通过“净地”供应和分期供地，从源头上杜绝闲置土地。对已经形成闲置的土地区别类型，分别采取适当延长动工开发期限、调整规划条件、安排临时使用、协议有偿收回土地、置换土地、征缴土地闲置费、无偿收回土地等方式处置。鼓励国有建设用地使用权人根据规划收购相邻低效零星土地“打包”供应，实施整体改造开发。探讨对批而未用和闲置土地较多的区市、功能区实施新增建设用地计划年度递减的可行性，倒逼存量资源挖潜，逐步向“零增地”模式转变。
（三）构建“以亩产论英雄”的量化考核机制，提升用地效益
借鉴杭州经验构建工业项目指标控制体系，分类明确新增工业用地亩均投资强度和亩均税收，并根据物价指数，定期进行调整提高。同时，规范产业项目用地管理，防止以产业项目建设的名义变相搞房地产开发。建立以单位用地税收、单位能耗销售收入、单位污染物排放销售收入、全员劳动生产率等指标为主的企业评价体系，以亩产效益对企业进行综合评价，落实奖惩措施。
作者：中共青岛市委党校管理学教研部（市情研究中心）副教授 毛振鹏
